정부는 2026년까지 경제협력개발기구(OECD) 평균 수준으로 사망사고 만인율을 줄이겠다는 목표를 담은 중대재해 감축 로드맵을 추진하고 있다. 처벌과 규제만으로는 더 이상 산업재해를 줄일 수 없다는 평가와 함께 추가적인 산업안전보건 제도 개편이 필요하다고 했다. 개편의 주인공으로 떠오른 것은 자기규율 예방체계를 중심으로 삼은 위험성평가다. 아주 새로운 제도는 아니다. 2013년 도입했으니 이미 10년째 시행 중이다. 그동안 위험성평가는 큰 주목을 받지 못해 왔다.

그런데 위험성평가를 중대재해 감축의 핵심 의제로 꺼내든 정부는 노사가 함께 사업장 위험요인을 파악하고 개선대책을 수립·이행하는 제도가 정착하면 재해감소로 이어지리라 기대하고 있다. 현장에서는 환영과 함께 우려의 목소리도 나온다. <매일노동뉴스>가 현장에서 작동 가능한 위험성평가 제도 개선방안을 살펴봤다. 안전보건공단과 함께하는 ‘중대재해 감축, 노사가 함께’ 캠페인으로 공동기획했다. <편집자>

정부가 추진하는 중대재해 감축 로드맵을 한마디로 요약하면 ‘자기규율 예방체계로 전환’이다. 자기규율로 가는 유력한 수단은 노사가 함께 참여하는 위험성평가다. 노사가 함께 현장의 위험을 찾고 개선책을 마련하는 위험성평가는 중대재해 감축의 핵심 열쇠가 될 수 있을까.

여기에 대한 답을 찾기 위해 <매일노동뉴스>는 지난 2일 오후 서울 마포구 한 모임공간에서 위험성평가에 대한 좌담회를 열었다. 강한수 건설노조 노동안전보건위원장과 임재철 철도노조 노동안전보건국장, 류현철 일환경건강센터 이사장(직업환경의학 의사), 한인임 정책연구소 ‘이음’ 이사장이 함께 했다. 강예슬 매일노동뉴스 기자가 사회를 맡았다.

“위험성평가, 도입 10년  … 보편화 실패”

사회 : 산업안전보건법 개정으로 위험성평가 제도를 도입한 지 10년째다. 어떻게 평가하나.

한인임 : 자율규제이기 때문에 보편화에 실패했다. 도입 당시 별 지침이 없었고, 자율관리에 맡겼다. 시행하지 않아도 벌칙이 없으니 공공부문은 눈치 보는 식으로 노동자 참여를 시키지 않고 행정적 절차 수준으로 위험성평가를 했다. 실질적인 현장의 안전을 도모하는 제도로 전혀 작동하지 못한 셈이다.

류현철 : 위험성평가는 시범사업 기간까지 포함하면 15년 정도 됐다. 위험성평가는 한국 사회 같은 규제 위주의 법제를 가진 나라에서는 잘 작동하지 않는다. 우리나라는 사업주의 안전보건의무에 대해 포괄적으로 책임을 묻지 않고, ‘산업안전보건기준에 관한 규칙’ 등 법조문에 있는 안전조치, 보건조치를 규칙에 따라 하면 사업주가 의무를 다한 것처럼 취급한다. 위험성평가나 작업환경측정, 특수건강검진제도 등 안전보건제도는 규제를 피해야 하는 상황 속에서 위험을 개선하기 위한 목적이기보다는 ‘우리 회사 상황이 괜찮다’는 것을 보여주는 자료다.

사회 : 중대재해 처벌 등에 관한 법률(중대재해처벌법) 시행이 위험성평가에 대한 관심을 확대했다고 보나.

한인임 : 중대재해처벌법이 작동하면서 일정 규모 이상 사업장이나, 공공부문은 좀 더 신경을 쓰고 있다. 위험성평가를 하면 중대재해가 발생할 때 면죄부가 될 수도 있다. 위험성평가를 하면 중대재해처벌법령상 반기 1회 점검을 한 것으로 보기 때문에 사업주가 면책을 받기 위해서 위험성평가를 하는 상황이다. 문제는 실질적으로 위험을 줄인다기보다는 행정적으로 문제가 없게 만드는데 집중한다는 점이다. 웬만한 규모 이상 사업장 대부분 위험성평가 보고서가 있다. 근데 이것이 제대로 위험성평가를 한 것이냐는 따져봐야 한다.

중대재해처벌법령은 사업주와 경영책임자 등에게 안전 및 보건 확보의 의무 중 하나로 유해·위험요인을 확인해 개선하는 업무절차를 마련하고 반기 1회 이상 해당 업무절차에 따라 필요한 점검을 취할 것을 규정한다. 해당 점검은 위험성평가로 대체될 수 있다.

류현철 : 중대재해처벌법은 산업안전보건법과 달리 사업주 안전보건의무에 대해 포괄적인 책임을 묻는다. 위험성평가 시행에 좋은 계기로 작동한다. 사업주나 경영책임자가 책임 처벌을 면하려면 포괄적으로 안전보건관리체계를 구성하고, 체계가 잘 돌아가도록 지원해야 한다. 위험성평가만 하면 처벌 안 받는다고 형식화할 수도 있지만, 결과적으로 위험성평가를 잘 했는지가 드러나게 되는 것이다.

사회 : 현장 이야기가 궁금하다. 위험성평가가 잘 이뤄지나.

강한수 : 솔직히 말하면 오늘 이야기를 들으면서 위험성평가가 어떤 취지에서 도입됐는지 알았다. 건설노조에서 노동안전보건위원장을 맡고 있지만 위험성평가에 대해 누구도 제대로 된 이야기를 해준 적이 없고, 현장노동자도 사실 잘 모른다. 현장에서 위험성평가가 이뤄진다는 이야기도 들어본 적이 없다. 노동자가 참여하도록 하는 법이 시행된 뒤에 노동자가 직접 날인한 적도 없다. 가장 큰 문제라고 생각한다.

정부는 지난 5월 노동자가 위험성평가 전 과정에 참여하도록 ‘사업장 위험성평가에 관한 지침’을 개정했다. 하지만 개정 이전에도 사업주가 해당 작업의 유해·위험요인을 파악하거나 위험성 감소 대책을 수립하는 경우 등 일부 과정에서 노동자 참여가 필수적인데, 이 과정에 어떤 노동자가 참여했는지 본 적도, 들은 적도 없다는 뜻이다.

임재철 : 철도는 2005년부터 공사로 전환되면서 산업안전보건법을 적용받는 조직이 됐다. 철도 노사가 함께 위험성평가를 처음 한 것은 2021년부터다. 일부 지역, 직종만 위험성평가를 한 것이고 2022년도에 처음으로 전국에서 시행했다. 올해는 노조가 아닌 관리자가 중심이 됐는데, 아직 평가는 하지 않았다. 개정된 고시에 따른 위험성평가는 아직 한 번도 해보지 않은 상태다.

사회 : 철도노조가 최근에서야 위험성평가를 했다는 점은 의외다.

임재철 : 2014년부터 하긴 했는데, 이게 관리감독자나 기술인들이 가업외, 시간외 업무로 판단하다 보니 그동안은 서류만 작성했다. 그런데 2021년 중대재해처벌법이 생기고 난 뒤 위험성평가가 중요하게 대두되자 2021년부터 시범으로 하기 시작한 것이다. 올해는 노조 참여가 아닌 하부 관리감독자 중심으로 시행했다. 노조 간부가 참여할 경우 근태처리가 돼야 하는데, 유급으로 처리할 예산이 없다는 이유 때문이다. 11월 중 올해 위험성평가에 대해 평가를 할 계획이다.

“정부가 위험성평가 방법 다양하게 제시해야”

사회 : 정부가 제시한 위험성평가는 2014년부터 수행해 오던 위험성평가 형식과는 조금 다르다. 기존의 위험성평가와 비교할 때 긍정적으로 보는지, 부정적으로 보는지 궁금하다.

한인임 : 방법이 중요하다고 생각하지는 않는다. 과거에는 빈도, 강도를 측정하는 방법이 있었는데 이번에 상·중·하 방법도 있고, 체크리스트 방법도 있다. 오히려 정부가 현장에서 쉽게 접근할 수 있는 쉬운 방법들을 많이 제시하는 게 좋다고 생각한다. 안전보건공단은 현재 수백 개의 가이드를 제시하는데 30년 동안 업데이트가 안 돼 안 변한 것도 있고, 애초 잘못 설계된 것도 있다.

임재철 : 위험성 추정이든, 수시평가든 업종에 따라 현장에 맞게끔 하면 된다. 다만 사고가 났을 때 근로감독관이 현장에 와서 위험성 판단 기준을 정확히 알려줘야 한다. 중대재해가 발생해서 감독관이 와도 법을 위반했는지 안 했는지만 확인하지, (위험성평가) 이후 관련된 것들을 어떻게 진행되는지 피드백은 없다.

류현철 : 위험성평가를 이야기할 때 아쉬운 점은 지금 현 상태를 가지고만 이야기를 한다는 것이다. 이상형만 가지고 실현하면 되는 것처럼 이야기하는데 그렇지 않다. 아름다운 모습이 따로 정해져 있는 것은 아니다. 한참 걸릴 것이다. 위험성평가는 사업주의 선의로 하는 것이 아니다. 강력한 동기가 부여돼야 한다. 외국에서 강력한 처벌이 이뤄지는 것이 동기가 된다. 이때 처벌은 실제 형벌일 수도 있고, 사회적 평판일 수도 있고, 경제적 형벌일 수도 있다. 그런데 우리는 이런 것 어느 하나도 제대로 작동하지 않는다.

강한수 : 건설업 노동자는 출근해 바로 작업에 투입되는 구조다. 장비가 들어오기도 하고, 이 직종, 저 직종이 작업하다 보니 안 겹치게 작업하기 위해 ‘공정회의’를 하지만 간단하게 이야기하는 정도다. 정부가 위험성평가 중 하나로 인정하는 작업 전 회의(TBM·Tool Box Meeting)는 현장에서 이미 다 하고 있다. TBM에서 무슨 토론을 하고 의견을 주고받는 게 아니라, 아침 7시에 모여 ‘오늘은 장비 뭐가 들어오니 조심하라’ 이런 이야기를 한다. 위험성을 발굴하고 개선하는 논의는 TBM이 아니라 따로 모여 사전에 해야 한다. 당일 아침은 이미 늦었다.

정부는 최근 정기·수시 위험성평가 대신 상시평가를 선택할 수 있게 했다. 상시평가는 ‘월-주-일’ 단위 위험성평가 방법이다. 월 단위 안전보건협의체 등을 통해 원하청 간 공동회의를 진행해 전반적 위험요인을 공유하고, 주 단위로 원하청 안전관리자, 관리감독자가 공정·작업별 위험요인을 공유, 일 단위로 노동자에게 현장 위험을 공유하는 방식이다.

사회 : 건설현장은 사망사고 가장 많이 발생하는 업종이다. 중대재해 감축이 가장 많이 필요하지만, 위험성평가 실시에 어려움이 많다.

강한수 : 현장에 가장 위험 중 하나가 추락인데 여전히 비계나 난간 등이 현장에 잘 설치되지 않는다. 정부가 시스템 비계를 설치하도록 중소규모 건설현장은 지원하겠다고 했는데도 제대로 안 되는 이유는 건설공사는 ‘시간이 곧 돈’이기 때문이다. 여러 작업이 진행되다 보면 하루나 일주일 사이 추락위험이 있었다 사라지기도 한다. 그러니 안 하고 버티다 넘어간다.

근본적인 문제는 도급 구조에 있다. 다단계 하도급의 건설산업 구조에서 시공사는 위험성에 대한 문제를 전문건설업체가 알아서 하라는 식이다. 총 공사기간 내 정해진 금액 안에서 작업하라고 하는데 자기(시공사)가 도급금액을 적게 준 것을 아니 시공사 안전관리자도 안전하게 작업하라고 이야기를 못 하는 구조다.

요즘에는 매일 노동자들에게 ‘본임 몸에 아무런 이상이 없다’ ‘사고가 났다’ 혹은 ‘사고가 안 났다’ 이런 확인서를 받기도 한다. 위험성평가가 결국은 중대재해가 발생할 때 기업들이 면피하는 용도로 쓰이고, 노동자에게 책임을 지우는 데 쓰일 것이 염려된다. 노동자에게 위험을 보고하라고 했는데, 보고하지 않았으니 노동자 책임이라는 식이다.

“노조 참여 보장해 위험 있는 그대로 전달되도록 해야”

사회 : 최근 고시 개정으로 위험성평가 전 과정에 대해서 노동자가 참여하도록 했다. 하지만 위험성평가에 참여하는 ‘해당 작업 종사자’가 어떤 노동자가 될 것인지는 불명확하다.

한인임 : 다른 법령과 비교해도 차별적이다. 근골격계 유해 요인 조사는 근로자대표가 참여한다. 작업환경측정에 관한 사항도 근로자대표가 요구하면 설명 듣고 참여한다. 대부분 근로자대표가 참여하도록 한다. 그런데 노동자의 안전보건과 관련된 조사인 위험성평가는 유일하게 근로자대표가 평가 결과를 들을 권리도 없고, 근로자대표가 참여할 권리도 없다. 말이 안 된다.

산업안전보건법 35조는 작업환경측정, 안전보건진단 결과에 관한 사항, 물질안전보건자료에 관한 사항 등에 대해 근로자대표는 사업주에게 다음 각 호의 사항을 통지하여 줄 것을 요청할 수 있고, 사업주는 이에 성실히 따라야 할 의무를 부여한다.

류현철 : 노동조합이 참여하도록 제도를 바꾸기 전에 현장의 위험한 사실 자체를 그대로 전달하는 것이 중요하다. 실제 있는 위험들 자체를 낱낱이 기록에 남기게 하고, 당장 제대로 관리 안 되더라도 위험을 그대로 드러내고 적게 만드는 것부터 출발해야 한다.

노동조합도 그렇고 지금 우리 사회의 전반적인 분위기는 법 규정대로 지키고 있는 것들에 대해서는 공식 기록에 남긴다. 근데 법 규정대로 지키고 있지 않은 것들에 대해서는 공식화시키지 않는다. 위험을 그대로 낱낱이 적을 수 있는 형태의 평가가 돼야 하는데 그것이 잘 이뤄지지 않으면 위험성평가는 소기의 성과를 달성하기 어려울 수 있다.

임재철 : 철도에 있는 위험성 평가의 주체는 최소 하부 관리감독자다. 결국 이들도 조합원이다. 근데 책임만 있고 권한이 없다. 제대로 조사하려면 관리자들이 아니 지부 임원이든, 노조 간부든 적극적으로 참여해야 하는데 근태처리 등으로 그 자체가 힘들다. 구체적인 법적 규정이 있으면 좋을 텐데 (노동자 참여를) 너무 자율로 정해 잘 안 된다. 노조가 참여할 수 있도록 보장해야 한다.

사회 : 정부는 사고사망 재해를 줄이려면 현장의 안전문화, 의식을 끌어올려야 한다는 입장이다. 위험성평가도 마찬가지로 교육이 중요하다.

류현철 : 사고성 재해의 경우 노동자가 직관적으로 알 수 있는 편이다. 문제는 위험을 이야기했을 때 반응이 없으니 노동자가 위험을 그저 감내하게 만드는 구조에 있다. 분명히 위험한 환경인 것 같은데 지금껏 사고가 발생하지 않았기 때문에 문제를 제기하는 순간 사람들 눈총을 받게 된다. 다만 중장기적인 건강 영향이 있는 경우는 교육이 필요하다고 본다.

임재철 : 사업주와 관리감독자의 안전의식이 바뀌어야 한다. 노조가 참여해 위험성평가를 할 때는 위험성 추정은 어느 정도 되는데, 무엇을 보고할 것인가, 말 것인가 결정적인 상황에서 관리자의 의중이 들어간다. 관리감독자들의 의식이 변화하려면 위험성평가에 대한 교육을 받아야 한다.

사회 : 결국은 위험성평가를 함께 해야 할 노사 간, 감독해야 할 정부에 대한 신뢰가 없는 게 문제 같다.

류현철 : 신뢰를 만드려면 제일 먼저 고용노동부의 행정력이 제대로 작동해야 한다. 감독관이 현장 노동자가 왜 위험해지는지 이해하고 그런 부분에 개입할 수 있어야 한다. 규정을 지켰지만 충분하지 않다는 판단을 할 수 있어야 한다. 그런데 지금은 노동부 감독관들은 산업안전보건 기준에 관한 규칙에 나와 있는 규정을 위반했는지만 보고 자신의 일이 끝났다고 생각한다. 스스로 판단을 안 하려 한다. 판단하면 책임져야 하기 때문이다.

“노동탄압하는 상황, 위험성평가 전혀 작동 안 해”

사회 : 우리나라 사망사고 만인율을 낮추기 위해서 무엇을 해야 할까. 위험성평가에 대한 대안을 포함해 다양한 의견을 주면 좋겠다.

강한수 : 건설현장은 인력소개소에 그날그날 나온 사람들이 현장에 투입된다. 그러다 보니 현장의 위험을 모르고 작업할 수밖에 없다. 때문에 원청과 전문건설업체가 각 공정, 작업에 어떤 위험성이 있는지 어떤 작업이 어떻게 되는지 등에 대해 계속 전달하고 이야기를 해줘야 한다.

현재는 노동자들이 대놓고 위험성을 이야기할 수 있는 구조가 아니다. 바로 보고할 수 있는 체계가 마련되면 좋겠다. 그런데 안타깝게도 지금은 국민 안전신문고에 건설현장 불법을 알렸더니 민원인이 오히려 경찰의 수사대상이 되는 현실이다. 현장에서 사고 위험성을 이야기하는 타워크레인 기사에게 정부는 원청 안전관리자가 시키는 대로 일하지 않으면 자격증 뺏겠다고 한다. 위험성평가 체계가 현재로서는 전혀 작동되지 않는다.

임재철 : 철도에서 사망사고 원인은 다양하다. 열차 운행 중에도 나지만 관행이나 인적오류, 시설 노후화로 인한 사고도 분명히 있다. 제도도 개선해야 하지만 결국은 예산이 중요하다. 공기업이라 제약이 많다. 노조가 개선안을 내더라도 이사회를 통과하고, 국토교통부나 기획재정부의 승인이 떨어져야 된다.

예산이 적어 관리감독자들이 어쩔 수 없이 위험성을 축소하는 분위기가 있다. 이차사고 예방이나 위험예지 훈련도 공사 전환 이후 실시해왔다가 어느 순간 없어졌다.

류현철 : 위험성평가의 효용감을 느끼게 해주는 행정을 해야 한다. 안 하면 처벌한다고 할 것이 아니라 위험성 평가를 바탕으로 환경이 개선될 수 있도록 만드는 것, 노사 당사자가 제도에 대한 효용감을 느끼게 만드는 정책들을 실행해야 한다.

한인임 : 건설업은 20억 미만의 소규모 사업장도 대부분이다. 사망사고 만인율을 줄이려면 건설업부터 잡아야 한다고 생각한다. 예를 들면 소규모 사업장은 도급에 도급을 받고, 재해 유형 대부분은 추락이다. 추락만 잡아도 절반은 잡는다. 때문에 안전보건공단에서 시스템 비계를 지원하거나 페트롤점검도 많이 했는데 더 많이 확대해야 한다고 생각한다. 위험하면 개선을 지원하는데 예산과 인력을 더 투입해야 한다.