- 1989~1997 : 중소영세기업 조직화와 산별노조 전환을 위한 과도적 조직87년 노동자대투쟁과 뒤이은 노동법 개정 이후 청계피복노조, 서울요식업노조, 서울복장노조 등 대표적인 지역노조들이 복구되고 인쇄, 제화업종에서 지역노조들이 새로이 결성되었는가 하면 치기공사들이 노조를 결성하기도 했고, 금속산업에서는 안양금속, 동부금속, 부천금속, 서울남부금속, 광주금속, 영남금속 등이, 그리고 지역별로 건설일용공노조가 결성되어 어려운 조건 속에서도 꾸준한 활동을 벌여왔다.

특히 90년대 이후에는 대기업의 생산직 노조와 사무직 화이트칼라 노조 및 공공부문 노조들의 증가에도 불구하고 89년 이후 노동조합 조직률이 감소세를 지속하자, 노동조합의 조직체계를 산별노조로 전환하는 문제와 함께 제조업을 중심으로 중소영세사업장의 노동자들을 조직하기 위한 유력한 수단이자 산별노조로 넘어가는 징검다리로 기여할 수 있는 노조 조직형태로 지역노조의 중요성이 강조되었다. 즉 89년 이후 500인 이상 대기업은 여전히 70～80%의 조직률을 유지하고 있었던 반면, 감소한 조직의 70～80%는 대부분 휴?폐업이나 공장이전 등으로 인해 중소영세사업장의 기업별노조가 소멸한 것으로 설명되었기 때문이다. 이러한 문제점을 극복할 수 있는 방안으로 지역노조의 활성화 방안이 제시되었던 것이다.

“기업별 노동조합을 산업별 노동조합으로 전환하여 노동조합운동을 새로운 발전단계에 진입시키고 현재의 어려움을 일정정도 해소해야 한다. 그러나, 아직 이것은 구체성을 결여한 당위적인 논의에 머물고 있다. 이러한 현실에서 새로운 노동조합 조직형태의 구체적인 하나의 상으로 제기되고 있는 것이 지역노조이다.

즉, 지역노조들은 일정한 지역적 한계 내의 산업별 노동조합이라고 할 수 있기 때문에, 그것의 여러 가지 활동경험을 통하여 산업별 노동조합으로의 이행을 위한 일정한 시사점을 받을 수 있지 않겠느냐는 것이다.” 이러한 조건에서 현재 중소영세기업노동자들 및 실업자들, 그리고 비정규직 노동자들을 조직하여 노동조합의 조직률을 높일 수 있는 가능한 방법 중 하나는 바로 지역노조들의 조직화이다. 어느 정도 긴밀한 관계를 갖고 있는 일정 지역 내의 중소영세기업 노동자들과 실업자들, 그리고 비정규직 노동자들을 하나로 조직하는 지역노조만이 많은 미조직 노동자들을 조직할 수 있을 뿐 아니라, 나아가 어렵게 만든 조직을 그런대로 유지하고 발전시킬 수 있는 일정한 가능성을 갖고 있다.

그러나 지역노조의 중요성을 강조하는 입장에서도 당시의 지역노조의 실질적인 성과에 대해서는 대체로 비판적이었다. 조직의 규모나 재정, 활동의 지속성과 안정성 측면에서 대단히 취약한 조건에 놓여 있었기 때문이다.

“그러나 현재의 지역노조들은 대부분 상상한 어려움에 처해 있다. 무엇보다 조합원수가 계속 줄어들어, 총 조합원수가 약 100명 내외에 불과한 지역노조가 다수를 이루고 있으며, 조직대상자들에 대한 조합원 비율이 1% 수준에 훨씬 못 미치는 지역노조도 상당수에 이른다. 뿐만 아니라 제대로 된 단체교섭조차 이루어지지 않아 노동조합인지 친목단체인지 모를 정도에까지 이른 지역노조들도 아주 많다.”

실제로 중소영세사업장 노동자와 비정규직, 나아가 실업자의 조직화에 기여할 수 있을 것으로 기대되었던 지역노조운동은 90년대 이후 섬유, 피혁, 전자, 기계 등 노동집약적인 산업의 중소기업들을 중심으로 전개된 산업구조조정의 압력과 함께 정부와 사용자의 노조탄압이 겹치면서 휴폐업, 공장이전 등에 따른 조합원 감소 등으로 조직적인 정체 혹은 쇠퇴과정을 겪게 되었다. 아래 <표6 참조>를 보면 당시 지역노조들의 일반적인 상황을 알 수 있다.

지역노조 활동의 가장 큰 문제는 사용자들의 교섭기피와 조합원들의 고용불안으로 일상적인 활동을 안정적으로 벌여나갈 수 없을 뿐만 아니라 사업장들이 공간적으로 떨어져 있기 때문에 이들의 효과적인 조직화가 매우 어렵고, 이에 따라 조직률이 크게 낮은 상태에서 열악한 재정 문제를 감당하기가 쉽지 않다는 데 있다. 그러나 이같은 외부적인 조건 외에도 지역노조에는 다음과 같은 내부적인 한계도 작용하고 있었다.

첫째, 대부분의 지역노조들이 실제 운영에 있어서 개별 기업차원의 분회활동이 중심을 이루는 기업별 노조의 단순합에 불과한 경우가 많았다는 점이다. 이럴 경우 해당 기업이 폐업을 하거나 도산을 하게 되면 지역노조 전체가 위기에 빠지고 조직유지가 어렵게 되는 경우가 많았다.

둘째, 앞의 문제의 연장선상에서 지역노조의 조직대상을 정규직으로 한정한 채 임시직이나 일용직, 일시적 실업자를 실질적으로 배제하고 있는 경우가 많았다. 이것은 당시 노조운동의 인식의 한계이기도 한데, 상당수의 지역노조가 “1인 이상 몇 명 이하의 사업장에 종사하는 노동자”와 같은 식으로 조합원을 규정하고 있었기 때문에 불안정한 고용상태에 있는 영세기업의 노동자가 실직을 하거나 비정규직으로 재취업한 경우 지역노조 활동에서 멀어지게 되는 결과를 초래했던 것이다. 이것은 기업별노조를 극복할 수 있는 대안으로서의 지역노조의 의의와 배치되는 것이었다.

셋째, 지역노조에 대한 상급단체의 지도·지원이 거의 없는 상태에서 조직확대 문제를 거의 전적으로 자체적인 힘으로 해결했어야 했다는 점이다. 지역노조는 구성원들이 중소영세사업장 노동자와 개별적으로 가입하는 소수 조합원들이기 때문에 본질적으로 끊임없이 신규 조합원을 조직하지 않으면 일정한 조직규모를 유지하는 것조차 불가능하다. 따라서 지속적인 조직화를 위한 자원의 투입이 뒤따라야 하는데, 이 문제를 영세한 지역노조가 전적으로 감당하는 것은 대단히 어려운 일이다. 결국 지역노조의 위상이 전체 노조운동의 관점에서 전략적으로 설정되지 못했던 것이다.

넷째, 지역노조의 기본적인 존립근거가 될 수 있는 단체교섭 구조를 정착시키지 못했다는 것이다. 지역노조는 다수의 영세사업장을 주된 조직대상으로 할 뿐만 아니라 조합원들도 취업과 실업을 반복하는 불안정한 고용상태에 있다. 이에 따라 단체교섭의 핵심 내용에 있어서도 최저기준의 설정과 함께 초기업적인 외부노동시장에 대한 규제를 중시해야 함에도 불구하고 개별 사용자와의 교섭을 벗어나지 못하는 한계를 드러냈다.

이 외에도 지역노조들은 취약한 노조의 조직역량에 비해 압도적인 우위에 있는 사용자들의 부당노동행위와 행정관청의 탄압에 시달려야 했다. 이러한 원인들이 복합적으로 작용한 결과 건설일용노조와 남부금속노조(현 금속노조남부지회) 등 몇몇 조직을 제외하고는 사실상 의미 있는 조직확대를 달성하지 못하게 된다. <표7 참조>

2. 일반노조운동의 현황

일반노조는 민주노총 산하 26개 노조, 5,840명(전국일반노조협의회), 전체적으로는 50개노조 11,719명(센터 추산)이 조직되어 있으며, 전국적으로 일반노조 주체는 거의 만들어진 상태다. 일부 지역에서는 생존기를 넘어 성장기로의 진입을 모색하고 있는 것으로 평가된다(부산, 경남, 충남). 지자체의 공공서비스를 축으로 한 조직화는 일정한 성과를 내고 있는 반면 그 외의 영역에 대해서는 고민이 필요한 실정이다. 지역노조 대표자회의 수준에서 일반노조의 전국화와 관련된 노력이 이루어지고 있다. 

조합원들의 업종별 분포를 보면, 자치단체(환경, 상용직-위탁포함)노동자가 28%, 자치단체 외 공공부문(직업학교, 사회복지, 대학교, 학교비정규 등)이 26%, 민간서비스유통 18%, 제조업 22%, 기타 6%로 나타났다. 정규직은 30%였으며 70%가 비정규직이다. 비정규직 중 간접고용 16%, 기간제고용 33%, 특수고용 6%, 30명 미만 영세사업장 12%, 기타 3%이다. 비정규노동자의 특성상 중첩된 영역이 있어 엄밀성은 떨어질 수 있으나 다수가 비정규직임을 알 수 있다.

일반노조운동의 주체들은 일반노조가 확산된 배경을 다음과 같이 평가한다. 첫째, 산별노조가 더디게 진행되고 있는 상황에서 기업별 노조체제로는 더 이상 중소영세, 비정규노동자의 조직화가 어렵기 때문에 새로운 조직이 필요하다는 문제의식이다. 둘째, 신자유주의적 구조조정과 노동의 유연화가 일상적으로 진행되어 비정규노동자의 급격한 증가, 다양한 업종과 직종으로 분화되는 현실을 반영해 산업, 업종, 직업을 뛰어넘어 조직함으로써 계급적 단결, 투쟁의 강화의 필요성이다. 셋째, 기업별노조운동을 극복하여 노동자들의 일터와 생활이 주로 이뤄지는 지역단위에서부터 조직과 투쟁의 결합을 추구한다. 넷째, 민주노총이 산별연맹으로 안정화되면서 지역단위의 투쟁적 기풍이 사라지고 있는 것을 복원하고 지역단위의 노동연대를 강화해 정치세력화를 가능케 한다. 다섯째, 지역단위에서 노동운동의 방향을 고민하던 활동가들이 실천적 조직, 투쟁이 가능하다는 자각과 이를 통해 스스로 결집할 수 있다고 정리하고 있다.

이러한 배경에서 일반노조운동이 진행되어 왔으며 경험으로 본 일반노조의 장점과 한계에 대해 평가해본다. 

장점으로는 첫째, 기업노조를 뛰어넘어 업종과 직종의 구분 없이 노동자의 계급적 단결, 지역단일노조로의 결집력을 보이고 있다는 점이다. 둘째, 적극적이고 공세적인 조직화가 지역의 업종, 사업장을 중심으로 가능하며 폐업, 이직 등 기업단위의 한계를 뛰어넘어 조직유지와 확대가 용이한 조직형태다. 셋째, 의식적 노력과 업종, 기업을 넘어서는 공동투쟁으로 사회운동과 함께하는 노동조합운동, 정치세력화의 필요성을 자연스럽게 체득할 수 있는 점을 지적하고 있다.

실천 경험을 통해 확인된 한계는 다음과 같다. 첫째, 교섭구조가 개별교섭중심으로 집중의 효율성이 낮고 사업장단위 활동이 중심인 점이다. 둘째, 재정, 인력의 부족으로 활동간부들의 헌신성에 의존하는 점이다. 셋째, 지역단위마다 편차가 크고 아직 초기단계인 지역이 많다는 점이다. 넷째, 일반노조간의 통일성과 전국적 관점이 부족하고 독자적 전망을 세우기 어려운 점을 들고 있다. 

일반노조 주체들이 고민하고 있는 지점은 지속 가능한 비정규 운동의 전망(조직의 안정화 문제), 일반노조운동의 전체 조직운동에서의 자리 매김(정체성 문제로 산별노조와의 관계 문제), 일반노조의 전국적인 연대 모색의 과제다. 

일반노조 운동의 현실적인 필요성은 확인되었으나 전망과 관련해서는 평가와 정리가 요구되는 상황에 처해 있다. 일반노조 주체들은 대공장 중심 노조운동의 한계를 비판하면서 지역차원의 연대라는 의의를 강조하고 있다. 그러나 조직적인 전망을 위해서는 운동적인 측면에서의 의의 뿐 아니라 조직의 물적 조건에 대한 검토와 전망이 요구된다. 무엇보다 일반노조운동의 동력과 방향에 대한 전망이 요구되며, 특히 전국화와 관련한 논의는 다른 전망과 연계되어 포괄적으로 검토되어 전망을 수립해야 할 과제다.

3. 일반노조운동의 과제

1) 일반노조 운동의 방향과 전망과 관련하여

- 일반노조운동은 조합주의를 넘어서 사회운동의 성격을 더욱 강화하여야 할 필요가 있다.

  일반노조가 주된 조직대상으로 하는 중소 영세 노동자들의 노동조건을 향상시키기 위하여서라도 개별 자본과의 투쟁뿐만 아니라 정부에 대한 사회적 투쟁이 요구되고 있다. 최저임금제 투쟁 및 사회보험을 현실화시키기 위한 투쟁 등을 전개하기 위하여서는 일상적으로 조합주의를 넘어서는 운동방식을 전개할 필요가 있다.

- 지역에서의 연대운동을 활성화하여야 한다.

비정규 노동자의 조직화가 진전되고는 있으나 아직 사업장과 업종을 넘고 있지 못한 상황이다. 2005년 울산에서는 플랜트 건설노동자들과 현차 사내하청 노동자들이 치열한 투쟁을 전개하였으나 두 투쟁이 연대하지 못하였다. 반면에 하이스코 투쟁 과정에서 여수 플랜트 노동자의 연대 투쟁은 새로운 가능성을 보여 주었다. 연대를 요구하기 전에 비정규 노동자 스스로가 먼저 연대를 통하여 투쟁의 전망과 활로를 모색하여야 한다. 

사내하청 노동자들은 아직까지 사업장내의 정규직 조합원들과 전면적인 연대를 조직하고 있지 못하고 있는 상황에서 힘겨운 투쟁을 전개하고 있다. 또한 특수 고용 노동자들은 전국적인 힘의 파급력은 있지만 전국적으로 흩어져 있는 조직의 특성상 일상적인 사업을 통한 조합원들의 의식화를 도모하기 힘든 조건에 있다. 또한 울산 플랜트 투쟁에서 자칫 투쟁이 지역차원에서 고립되는 투쟁을 전국적으로 확산시키는 역할이 요구된다. 

현재 비정규 운동을 진전시키기 위하여서는 지역차원의 연대를 통한 운동의 진전이 매우 중요한 시기이며 이러한 연대의 중심에서 일반노조의 역할이 매우 중요하다. 

- 민주노총 지역본부의 역할이 재배치되어야 한다.

현재 민주노총에서 전략조직화 사업을 위하여 50억 기금을 마련하는 등 노력을 하고는 있으나 더욱 중요한 것은 민주노총 지역본부의 역할이 재배치되어야 한다. 민주노총은 한 축으로는 각 조직들의 조정과 집중에 대한 지역 센터의 역할을 하여야 겠지만 기존의 산업 지역본부가 조직관리를 하도록 하고 지역본부의 지역의 비정규 조직화 사업에 전면 배치되어야 한다.

2) 일반노조 운동의 조직화 과제와 전망

  - 투쟁을 통한 조직화의 경험 ; 부산일반노조
  - 사회정치 영향력을 통한 조직화 ; 경남일반노조
  - 새로운 운동의 기풍 : 충남일반노조

3) 일반노조 운동의 조직화 방향

첫째, 지역(일반)노조에 의한 비정규직 조직화는 반드시 전국조직에 의해서 반드시 인력과 재정이 뒷받침되어야 한다. 지금까지 지역노조운동의 가장 큰 패인은 지역노조의 인력과 재정 모두 자체 역량에 맡겨버렸다는 점이다. 그런데 자치단체와 달리 제조업체들은 거액의 미지급 체불임금도 없다. 전국조직의 후원이 없는 상태에서 지역일반노조가 인력과 재정문제를 해결하는 것은 스스로 전국노조가 되는 수밖에 없으며, 그것은 가장 나쁜 경우 경쟁조직을 만드는 결과를 낳는다. 이에 따라 지역일반노조의 경우 내셔널센터의 직할조직인 지역본부에 의해서 직접적으로 인력과 재정의 지원을 받는 조직으로서 그 위상을 갖출 필요가 있다. 이것은 노총의 지역본부의 기본활동을 기존조직 관리가 아니라 신규조직화 사업으로 전환하는 문제와 맞닿아 있다. 지역본부의 핵심활동을 조직화와 지역정치활동으로 분명히 하면서, 지역일반노조를 조직적 수단으로 삼을 필요가 있다. 

둘째, 지역(일반)노조는 핵심 조직대상을 분명히 해야 하며, 적어도 그에 기초하여 다른 영역으로의 확장을 모색하여야 한다. 말 그대로의 만물상식 조직화는 아직 성공한 예가 없으며, 만일 성공한다 하더라도 그 성과는 다른 조직들이 입게 될 유무형의 손실과 상쇄되는 정도일 것이다. 우선 지방자치단체와 산하기관, 사업소 등을 핵심적인 조직대상으로 설정하고 해당 지역의 공단 및 사업장 밀집지역 등을 공략하는 것이 효과적인 방안이 될 것으로 판단된다. 나아가 지자체의 비정규직을 핵심조직대상으로 설정하는 지방자치단체일반노동조합의 건설을 목표로 중장기적인 조직화 사업을 전개할 경우 향후 최대의 노동조합 조직으로 발전할 가능성도 없지 않다.

셋째, 지역(일반)노조는 개방적 조직형태의 장점을 추구하는 만큼 다른 조직과의 통합 및 문호조정에 유연한 조직이 될 필요가 있다. 지역(일반)노조와 여성노조 등 다양한 조직적 실험들은 그 자체로 완결된 형태라고 할 수가 없다. 필요하다면 통합과 분할, 관할권 조정을 통해 모든 조직이 효율적인 조직체계를 갖춰나가는 것이 중요하다. 또한 그 과정에서 서로 다른 초기업노조간의 공동사업으로 조직화 투쟁을 배치할 필요가 있다. 예컨대 공항이나 학교비정규직, 지자체에 대한 조직화 사업은 관련 노조들 간의 적극적인 연대와 공동사업이 요청된다. 여기에는 물론 인력과 재정의 공동분담 원칙이 필요하다.

<편집자 주>노동운동의 어려움을 호소하는 이들이 많다. 낮은 조직률, 무너진 파업대오 등 많은 지적들이 있다. 그러나 노동은 더 어렵다. 착취나 수탈은 고사하고, 노동시장 진입 자체가 더 어려운 것이다. 미조직·비정규 노동자의 조직사업에 대해서는 그동안 많은 고민과 대안들이 있었다. 그 가운데 하나가 일반노조다. <월간> 비정규노동의 허락을 구해, 일반노조운동을 개관할 수 있는 두 편의 논문을 각 2회씩 네번에 걸쳐 나눠 싣는다.

참고로, 이 두 논문은 지난 3월28일 전국지역·업종일반노조협의회와 한국비정규노동센터가 공동으로 주최하고, 김상곤 전국교수노조 위원장(한국비정규노동센터 공동대표)가 사회를 본 '지역일반노조운동 - 비정규조직화에서 갖는 의미는 무엇인가' 토론회에서 발표됐다. 게재 순서는 다음과 같다.