이어 14일 국무회의에서도 “정부가 발간한 여러가지 백서와 보고서가 있지만 정부 정책방향을 정리한 것 중에서 이것이 가장 충실한 자료”라며 “내용이 잘 돼 있고 각 부처 업무와도 바로 연관되는 것이 많으므로 국무위원들이 부처 업무를 점검하는 데 참조해 달라”고 칭찬했다.
‘일자리 창출을 위한 패러다임 전환’이라는 부제가 붙은 400여 페이지에 이르는 이 보고서에 대체 무슨 내용이 담겨 있기에 대통령이 이처럼 극찬을 아끼지 않는 것일까.
보고서는 △동반성장을 위한 정책기조 △동반성장을 위한 주요 정책 과제 △정책 우선순위와 중점 추진과제 3부의 큰 단락과 △문제의 진단 △정책 패러다임 전환의 방향 △한국경제의 새로운 비전 △고용가능성 제고와 동반성장 전략 △대외개방과 서비스산업 △사회안전망과 사회인프라 △정책의 우선순위 △2006년도 부문별 중점 추진과제 등 8장으로 구성돼 있다.
보고서는 각계 전문가 10명의 책임집필 자문위원과 18명의 토론참여 자문위원, 14명의 분야별 초안 집필자와 56명의 분야별 토론참여 전문가가 공동으로 작성했으며, 지난달 24일 대통령에서 보고됐다. 보고서에 따르면 노동분야는 최영기 한국노동연구원장의 책임 아래 황수경 노동연구원 연구위원이 초안을 작성했고, 관련 전문가 회의를 통해 내용을 확정했다고 밝혔다.
보고서에서 다룬 모든 분야가 노동분야와 밀접하게 연관돼 있지만 <매일노동뉴스>는 이 가운데서 노동현안과 관련된 부분만 요약 발췌해 싣는다. 대통령이 연일 극찬한 만큼 이 보고서가 현 정부의 노동 관련 철학과 정책을 가장 잘 보여준다고 판단되기 때문이다.
<편집자 주>
노동 분야는 보고서 가운데 제6장 ‘사회안전망과 사회인프라’의 제3절 ‘노사관계의 선진화’와 제3부 ‘정책의 우선순위와 중점 추진과제’ 등 곳곳에 걸쳐 있다.
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◇ 문제제기 = 보고서는 노동시장의 제도와 관행이 글로벌화, 시장경쟁 격화, 고학력화 및 고령화 등 대내외 여건 변화에 제대로 적응하지 못해 성장잠재력의 약화 요인으로 작용하고 있다고 분석했다. 보고서는 노동시장과 노사관계 시스템의 비효율성을 단적으로 보여주는 사례를 이른바 ‘87년 체제’로 불리는 대기업 중심의 경직적인 노사관계 시스템에서 찾았다.
87년 이후 형성된 노사관계 시스템은 당시의 정치적 비민주성과 성장일변도 정책이 갖는 노동배제적 속성에 저항해 노조가 격렬히 투쟁하는 과정에서 형성된 질서라는 것이다. 노조의 대중투쟁과 기업의 부당노동행위, 정부의 공권력 개입이 어우러지는 불안한 상황에서 노동기본권 보장과 분배 개선이라는 공유가치를 중심으로 기능해 왔다는 것.
하지만 보고서는 97년 이후 그 효용성이 약화되기 시작해 2000년대에 들어오면서 노동기본권 요구가 거의 충족됐고, 따라서 노사관계 민주화 또는 노동기본권 신장은 더이상 노사관계의 주요한 쟁점이 되지 못하게 됐다고 분석했다.
한편으로 보고서는 97년말 외환위기 이후 본격화된 시장개혁에서 노동개혁은 노동시장 유연화에 한정되고 구조조정의 수단으로만 인식돼, 노사관계 시스템을 전면적으로 개편하는데 한계를 보였다고 진단했다. 그 결과 새롭게 대두된 개방적인 시장경제와 부조화가 갈수록 증폭되는 양상을 보였다고 풀이했다.
보고서는 부조화의 사례로 2003년 두산중공업 사태와 화물연대 파업, 지난해 건설플랜트노조와 현대하이스코 분규 등 비정규직 관련 갈등을 꼽았다.
이들 사례들은 87년 체제의 근간을 이루고 있는 기업중심의 노사관계 구조로 인해 조직노동자들의 요구는 점차 대기업 정규직 노조의 독점적 지위를 유지하기 위한 것으로 한정되면서, 오히려 조직노동자들의 고용안정과 분배개선 요구는 오히려 비정규직 등 비조직 노동자의 이해와 충돌하는 양상이 심화됐고, 2000년대 들어서면서 주요 대기업 사내하청 노동자들의 조직화와 노사갈등이 본격화되는 상황에서 발생한 사건들이라는 것이다.
◇ 유연안정성의 개념 = 전통적으로 노동시장 유연성은 고용안정성과 상치되는 개념으로 받아들여졌다. 국가가 추구할 가치의 우선순위에 따라 유연성 모형과 안정성 모형 가운데 하나를 선택할 수 있는 것으로 이해됐다.
그러나 보고서는 세계경제의 글로벌화로 인해 이제 유연성과 안정성은 동시에 추구할 과제가 됐다고 주장한다. 노동시장 유연화는 선택의 문제가 아니라 필연의 문제라는 것이다. 따라서 문제는 선택이 아니라 이 둘 간의 올바른 결합 형태를 찾는 일이라는 것이다.
보고서는 각 국의 사례 가운데 노동시장 유연성이 고용불안 및 소득불평등을 야기하지 않고 어떻게 안정성과 효과적으로 결합할 수 있는지를 보여준 사례로 덴마크의 ‘황금삼각형’ 모형을 꼽으며, 우리에게 많은 시사점을 던져주고 있다고 밝혔다.
그러나 보고서는 올바른 결합방식을 찾기 위해서는 우리 사회의 토대를 정확히 이해하고 분명한 타깃이 필요하다고 밝혔다. 즉 대기업과 공공부문 정규직(내부자), 중소기업 및 비정규직(외부자)으로 양분된 노동시장 이중구조를 가진 우리의 경우에는 외부자의 안정성을 높이고(지나친 유연성은 완화) 동시에 내부자의 유연성을 높여야(과도한 안정성은 완화) 한다는 것이다.
◇ 노동시장 경직됐나 = 보고서는 노동시장과 노사관계 경직성에 대한 국내의 인식이 현실보다 과장돼 있다고 분석했다. 대기업과 공공부문의 경직성은 무시할 수 없지만 이미 시장에는 비정규직과 영세소기업 노동자들이 광범위하게 존재하고 확대됐다는 것이다.
따라서 보고서는 이러한 특성을 무시한 채 고용법제 중심의 유연화 정책만을 추진하게 될 경우 △노동시장 양극화 현실이 감안되지 않게 되고 △사회안전망에 막대한 예산이 소요되며 △법 개정을 둘러싼 노사갈등을 촉발시킬 수 있다고 경고했다.
전체 노동자를 대상으로 한 고용법제의 유연화보다는 유연화의 타깃을 명확히 하고 우선순위에 따라 선택과 집중에 의해 개혁을 순차적으로 추진하는 것이 효과적이라고 조언했다.
◇ 대기업 공공부문 정규직노조 개혁 = 따라서 노동시장 경직성은 법과 제도에 의해 보호되고 있는 대기업과 공공부문 정규직 노동시장에만 한정된다는 점을 분명히 인식해야 한다고 보고서는 밝혔다. 우리 노조는 1,500만 노동자 가운데 11% 안팎만이 노동자를 조직하고 있는데, 그것마저도 대기업 중심으로 편중돼 있어, 노조의 대표성 위기를 키우고 있다고 지적했다.
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따라서 보고서는 정규직 노동시장의 경직성을 완화하기 위해 △임금 유연성의 제고 △배치전환과 숙련향상 교육의 강화 △협력적 노사관계 정착 등을 우선 고려하고, 마지막 수단으로 고용보호법제 유연화를 검토하는 것이 바람직하다고 조언했다.
또 중장기적으로 기업별 체계인 대기업 정규직 중심의 노조 벽을 허물고 대형화해서 노조의 이해관계가 지역과 업종 차원으로 확대되고, 국민경제 전체와의 정합성을 감안할 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 내다봤다.
보고서는 대기업노조 대한 비판의 날도 세웠다. 보고서는 기업단위 노조의 입장에서 보면 비정규직이나 하청노동자와 같이 기업 밖의 노동문제에 눈을 돌린다는 것은 자신의 이해와 상충되며, 자신들의 고용안정과 근로조건 개선에 가장 유리한 구조는 기업별 체제라고 여기고 있다고 분석했다. 따라서 기업별노조가 내놓는 비정규직 문제의 해법은 자신들의 이해와 가장 충돌하지 않지만 동시에 가장 비현실적인 ‘비정규직의 정규직화’ 뿐이라고 비판했다.
◇ 임금유연성 높여야 = 보고서는 한국에서 문제가 되는 경직성은 고용보다 임금결정과 관련된 것이라는 주장이 타당성을 갖는다며, 연공급체계의 개편이나 임금피크제 도입 등 임금유연성 제고를 위한 대체수단을 활성화할 필요가 있다고 밝혔다.
대기업을 중심으로 경직적인 연공급 체계를 생산성과 연계된 임금결정 체계로 개편함으로써 고용조정이나 비정규직 사용 유인을 줄이는 쪽으로 노동시장 개혁이 진행돼야 사회적 비용 부담이 줄어든다는 것이다.
보고서는 이렇게 하기 위해서도 협력적인 노사관계가 전제돼야 하기 때문에 대기업과 공공부문 노조의 혁신이 필요하다고 강조한다.
◇ 고용안정서비스 선진화 = 보고서는 진정한 의미의 노동시장 유연화를 위해서는 퇴출의 유연성과 함께 진입의 유연성도 동시에 보장돼야 한다고 지적했다.
사회보험 제도의 확충이나 이전급여체계 구축과 같은 사회안전망으로는 인력수급 불일치를 근본적으로 해소하기 어렵고, 결과적으로 취약계층의 노동시장 접근성을 개선하는 데 역부족이므로, 근본적으로는 고용가능성을 높여야 한다고 주장한다. 적극적 노동시장 정책의 관점에서 고용안정서비스를 확충하고 선진화해야 한다는 것이다. 평생직업능력 개발체계 확립과 대기업-중소기업간, 정규직-비정규직간 교육훈련 기회의 양극화가 발생하지 않도록 취약계층의 기회 확대에 유념할 것도 당부했다.
◇ 사회적 대화구조 복원 = 노동시장 경직성과 양극화를 완화해서 개혁을 성공적으로 추진하기 위해서는 정부가 ‘사회통합적 노사관계 구축’에 대한 의지를 재천명하면서 노사정이 사회양극화 해소 등에 머리를 맞대고 모색하는 과정을 집권 후반기의 핵심과제로 삼을 것을 제안했다.
보고서는 사회적 대화와 타협의 틀로서 ‘국민대통합 연석회의’를 적극적으로 활용할 필요가 있다고 제안했다. 연석회의 참여단체와 의제의 폭을 노사정위원회보다 좀더 확대해 사회적 대화와 타협이 갖는 대표성과 사회적 정당성을 제고시켜야 한다는 것이다. 또 연석회의는 상시적인 정책협의 기구가 아니라 특정 갈등 이슈에 대한 타협방안을 만들어내는 협약기구의 성격을 분명히 할 때 연석회의의 성과가 노사정위 정상화와 위상 재정립으로 이어질 수 있다고 주장했다.
노사관계 로드맵 처리와 관련해서는 보다 많은 공론화를 이루어나가면서 시급하고도 상호간에 양보가 가능한 안건을 중심으로 소타협을 연속적으로 추진해 나갈 것을 권유했다.
보고서는 노사 상급단체의 대표성과 책임성을 강화하지 않으면 비정규직, 특수고용직, 영세중소기업 노동자들의 문제를 해결하기 어렵다며, 이러한 방향에서 사업장 복수노조 허용과 전임자 임금지급 금지 문제를 다뤄야 한다고 조언했다. 더 나아가 기업단위 노사는 작업장 혁신의 파트너로 기능하는 방안도 모색해야 한다고 밝혔다.
보고서는 이 모든 과정에서 정부는 인내를 갖고 노·사·시민단체의 참여와 타협을 유도해야 한다고 강조했다. 정부가 노사자치주의와 다원주의의 가치를 훼손해서는 안 되지만 기계적 중립성의 뒤로 숨는 방식 역시 역사적 사명을 저버리는 일이 될 것이라고 경고했다. 그런 점에서 정부의 철학과 정책 방향이 공공부문 노사관계에서 구체적으로 드러나게 할 필요가 있다고 제언했다.
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◇ 교육분야가 최우선 = 보고서는 정책의 기조를 산업 중심에서 고용 성장 중심으로 패러다임을 바꿔야 한다고 강조했다.
보고서는 국가적 차원에서 중요한 과제가 아니라 정부가 추진할 주요 정책과제 가운데 가장 최우선 순위로 전 국민의 고용가능성을 높이기 위한 평생교육과 훈련 체계의 강화, 차세대 성장 일자리를 위한 교육과 훈련, 경쟁력 있는 인재양성 등 국민 개개인의 지적 능력을 높일 수 있는 교육분야를 꼽았다.
다음 순위에는 일자리 창출 효과가 큰 금융, 물류, 교육, 의료 등 고부가가치 서비스산업의 개방과 규제완화를 들었다. 다음은 중소기업 경쟁력 강화, 농업분야 순으로 꼽았다.
개별 정책에서는 노사관계 선진화를 가장 마지막 과제로 꼽았다. 선진화를 위해서는 기업내 유연성과 사회적 고용안정화가 동시에 이뤄져야 한다고 강조했다.
특히 유연화 개혁은 임금과 직무혁신 등 대기업 정규직 노동시장에 집중돼야 하며, 안정성 제고는 비정규직에 보다 집중돼야 한다는 것이다. 특히 비정규직 문제 해결을 위해서는 사회보험 확대가 먼저 이뤄져야 한다고 강조했다. 사회보험 확대는 그 자체가 사회안전망일 뿐만 아니라 비정규직 문제 해결의 시작이고, 유연성 증대에의 저항을 완화시키는 효과가 있다고 밝혔다.
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보고서는 정부 차원의 10대 우선 추진과제를 △교육분야 △차세대 성장동력 △중소기업 △대외개방 △농업분야 △물류허브 △금융허브 △사회안전망 △부동산정책 △노사관계 순으로 꼽았다.
10대 과제를 선정한 것은 앞서 밝힌 새로운 패러다임 전환이 다양한 정책과제에서 광범위하게 추진돼야 하므로 모든 것을 당장에 이뤄낼 수 없기 때문이라고 보고서는 밝혔다. 따라서 보고서는 정책의 근본적인 전환을 위해 가장 우선적으로 추진해야 할 과제를 선정해 순차적으로 꾸준히 진행함으로써 정책의 모멘텀을 지속시켜야 한다고 주장했다.
◇ 노사분야 = 노사관계 분야에서 보고서는 비정규직 문제의 조속한 해결과 노사관계 로드맵을 정부가 추진해야 할 시급한 과제라고 꼽았다.
비정규직과 관련된 정부의 근로감독행정을 개선하고 기업의 원하청 거래관계 개선 등 제도개선을 추진해야 한다는 강조했다.
또 복수노조 허용과 노조전임자 임금지급 문제는 내년부터 관련법의 효력이 발생하는 점을 감안할 때 우선적으로 추진해야 한다는 것이다.
민간부문에서는 사회적인 대화와 타협 분위기를 조성하려는 정부의 노력에 부응해 노동계도 열린 마음으로 대화와 협력하려는 자세를 가져야 한다고 충고했다. 제도적 측면에서 정규직 노조는 임금체계의 유연화 제고에 동참하고 기업의 원하청 거래관계 개선 등에도 관심을 보여 노사협력의 성과가 비정규직과 비노조원 등 노조 밖으로 확산될 수 있도록 노력해야 한다고 강조했다.
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