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이원정부·4년 중임·6년 분권형 대통령 … 새로운 정부형태는?국회 개헌특위 2차 전체회의서 정부형태·개헌시기 집중 논의

이원정부제냐 4년 대통령 중임제냐. 아니면 6년 단임 분권형 대통령제냐.

국회 헌법개정특별위원회(위원장 이주영)가 11일 국회 예산결산특별위원회 회의실에서 2차 전체회의를 열고 새로운 정부형태와 개헌시기를 논의했다. 2009년 18대 국회 헌법개정자문위원인 장영수 고려대 법학전문대학원 교수와 2014년 19대 국회 헌법개정자문위원인 강원택 서울대 교수(정치외교학과)가 당시 자문위 논의 결과를 발표했다.

◇이원정부제냐 4년 중임제냐=이날 장영수 교수는 18대 헌법개정자문위에서 1안으로 이원정부제, 2안으로 4년 대통령 중임제를 제안했다고 밝혔다. 장 교수는 “5년 단임제의 폐해와 제왕적 대통령제 문제, 정부·대통령 권한을 통제하는 국회 기능 강화에 대한 인식은 같았다”며 “당초 의원내각제가 가장 먼저 고려됐지만 가장 먼저 제외됐다”고 설명했다.

의원내각제가 배제된 원인으로 직선 대통령제에 대한 국민 요구가 강하고, 국회·국회의원에 대한 신뢰가 높지 않으며, 정당정치가 민주화·안정화되지 않은 점을 꼽았다. 이런 상황에서 직선 요구와 내각제를 담은 이원정부제를 과도기적으로 채택하거나 이원정부제가 낯설어 국민 설득이 쉽지 않다면 4년 대통령 중임제를 고려하자는 것이다.

중요한 것은 대통령 권한 대폭 축소다. 법률안 제출권 폐지, 감사원 국회 이관, 대법원장·헌법재판소장 임명권한 배제, 인사권·예산권 통제가 필요하고, 국회는 지방분권을 전제로 한 양원제로 전환하자는 제안이다.

◇6년 단임 분권형 대통령제=강원택 교수는 19대 국회 헌법개정자문위에서 6년 단임 분권형 대통령제로 의견을 모았다고 전했다. 강 교수는 “과거와 달리 오늘날은 복잡하고 다원화된 만큼 대통령 1인이 (국정을) 끌고 가는 것은 효율적이지 않다”며 “현행 대통령제하에서는 장기적 국가 과제를 설계하는 게 불가능하다”고 지적했다. 대통령 임기 초기와 마지막에 집행능력이 떨어지고 전임정부 정책과 단절하면서 5년마다 원점에서 시작하는 구조라는 설명이다.

그는 "개헌의 방향은 분명하다"고 강조했다. 대통령 권한을 줄이고 국회와 국무총리의 권한을 늘리자는 것이다. 이런 측면에서 4년 대통령 중임제는 적절하지 않다는 입장이다. 강 교수는 “자문위는 외교·국방·안보·통일은 대통령에게 부여하고 나머지 권한은 총리와 내각이 갖는 것으로 정리했다”며 “대통령은 직선으로 6년 단임이며, 당적 허용이 안 된다”고 밝혔다.

국회에는 양원제를 주문했다. 국민이 직접 선출하는 4년 임기 하원(민의원)의 절반을 비례대표로 구성하자는 제안이다. 하원은 총리선거권과 불신임권, 국무위원 불신임권을 갖는다.

◇권력구조 개편과 개헌 시기는?=18대와 19대 헌법개정자문위가 내놓은 의견에 대해 개헌특위 위원들은 장단점에 주목했다. 개헌시기에 대한 관심도 표명했다.

박병석 더불어민주당 의원은 “정부형태를 대통령 직선과 권력분산이란 측면에서 오스트리아식 대통령 직선 의원내각제 형태가 어떤가 생각한다”고 말했다. 김광림 새누리당 의원은 “과거 YS나 DJ 모두 의원내각제를 약속했지만 대통령이 된 뒤 지키지 않았다”며 “조기대선 전에 권력구조만 바꾸는 개헌이 가능하겠는가”라고 물었다. 송기석 국민의당 의원은 “개헌특위가 로드맵을 제시해야 한다”고 말했다.

이에 대해 장영수 교수는 “오스트리아식 정부형태를 분권형이라고 표현하는데, 대통령만 직선일 뿐 실질적 권한이 거의 없어 의원내각제로 볼 수 있다”며 “직선한 대통령이 권한이 없다면 국민이 납득할지 모르겠다”고 답변했다. 강원택 교수는 “대통령 후보가 개헌 공약을 지키도록 개헌절차법을 통과시키는 것도 하나의 방법”이라며 “제헌 수준의 개헌은 어렵다고 보며 최소한 정부형태·기본권·지방분권은 이번 기회에 수정하고 가야 한다”고 밝혔다.

한편 개헌특위는 12일 3차 전체회의에서 △기본권 △지방자치 △경제·재정 △헌법 전문·총강 △헌법개정 절차를 검토한다.

연윤정  yjyon@labortoday.co.kr

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